A HÉTFA Kutatóintézet szakértői a Miniszterelnökség megbízásából a Equinox Consulting Kft. partnerségében, értékelést készítettek, amiben megvizsgáltuk, hogy a COVID-19-járvány mely pontokon, milyen módon és milyen mértékben befolyásolta a 2014–2020-as időszak operatív programjainak végrehajtását. Elemeztük továbbá, hogy a kohéziós politika végrehajtásának intézményrendszere milyen eszközökkel reagált a járványra, illetve ezek az eszközök elérték-e a céljukat.
Az értékelés a következő kérdésekre igyekezett választ találni:
- Melyek voltak a járvány legfontosabb gazdasági és társadalmi hatásai?
- Hogyan befolyásolta a járvány a fejlesztéspolitikai programok végrehajtását, milyen válságintézkedések és konstrukciók születtek a kohéziós politika keretein belül?
- Hogyan értékelhető ezen beavatkozások sikeressége?
- Melyek a járvány legfontosabb tanulságai a kohéziós politika jövőjére vonatkozóan?
Az értékelési kérdések megválaszolása érdekében a HÉTFA szakértői széleskörű módszertani eszközöket alkalmaztak; dokumentum. és ökonometriai elemzést, makroökonómiai modellezést, valamint félig strukturált interjúkat készítettek a fejlesztéspolitikai programok tervezésében és végrehajtásában résztvevő személyekkel és szervezeti egységekkel. Ezeken felül kérdőíves vizsgálatot végeztek 68 kiválasztott, közvetlenül kkv-k számára kiírt GINOP konstrukcióban támogatott vállalkozás körében. Őket a járvány vállalkozásukra gyakorolt hatásairól, a járvánnyal kapcsolatos válaszintézkedésekkel kapcsolatos elégedettségükről és jövőbeli terveikről kérdeztük. A kérdőívet 2554 vállalkozás töltötte ki, ez a minta területi és ágazati szempontból reprezentatív a 68 kiválasztott GINOP konstrukcióban győztes pályázattal rendelkező, több mint 20 ezer vállalkozásra. A járványnak az operatív programok előrehaladására gyakorolt hatását a 2020-as és 2021-es Éves Végrehajtási Jelentések áttekintése, illetve az interjúk segítségével is vizsgáltuk.
Eredményeink szerint a COVID-19-járvány minden operatív program esetében komoly sokkot okozott. Az ESZA-típusú beavatkozásoknál a jelenlétet igénylő programelemek ellehetetlenültek. Ezek némi leállást követően jellemzően az online térbe kerültek át, ritkább esetben pedig törölték őket, a rendezvények esetleg későbbi időpontban, más tartalommal kerültek megrendezésre. Az ERFA beavatkozások végrehajtását is megállította egy időre a járvány, itt a dolgozók egészségügyi állapota miatt történő átmeneti kiesések, a beszállítói láncok megszakadása, az áremelkedések, illetve a külföldi vendégmunkások távozása jelentette a legnagyobb problémát. Emellett a beszállítói láncok megszakadása, az alapanyaghiány és a drágulás voltak azok a tényezők, amelyek a projektek végrehajtását megnehezítették. A legtöbb esetben a COVID-19-járvány következményeként bekövetkező csúszások nem eredményezték a projektek teljes ellehetetlenülését, a kedvezményezettek számára nyújtott adminisztratív könnyítéseknek köszönhetően a projektek idővel utolérték magukat.
A járvány kitörésekor a fejlesztéspolitikai irányítás automatikus, minden projekt esetében életbe lépő adminisztratív könnyítésekkel kapcsolatos döntéseket hozott. A központi koordináció által hozott döntéseken felül az Irányító Hatóságok egyedi döntések keretében további módosításokról döntöttek. A kérelmek elbírálása és a támogatási szerződések módosítása pedig komoly adminisztrációs terhekkel járt számukra, ami erőforrást vont el az új felhívások és a 2021-2027-es időszak tervezésétől.
A végrehajtást érintő intézkedések mellett számos felhívás esetében megtörtént a műszaki-szakmai tartalom módosítása, azok COVID-19 fókusszal történő kiegészítése. Ezeken felül dedikáltan a COVID-19 járvány hatásait enyhítő válságkonstrukciók is születtek, összesen 4 operatív programban. A válságkonstrukciók finanszírozását az Európai Bizottság által életre hívott Koronavírus-reagálási Beruházási Kezdeményezés (Coronavirus Response Investment Initiative, CRII és CRII+ jogszabálycsomagok) is segítette, amelynek a keretében a tagállamok átcsoportosíthatták a még nem lekötött fejlesztési forrásaikat az egyes operatív programok, valamint prioritási tengelyek között.
A hazai fejlesztéspolitika a járvány kitörése után igyekezett gyors, és a legfontosabb válságjelenségekre hatékonyan reagáló intézkedéseket hozni. A fejlesztéspolitika intézményrendszerén belül meghozott beavatkozások 3 csoportba sorolhatók:
- Az első csoportba azok a beavatkozások tartoznak, amelyek a korábban meghirdetett felhívásokban eszközöltek változásokat, olyan módon, hogy a projekt alkalmas legyen a járvány hatásainak tompítására. Ide sorolhatók azok az adminisztratív jellegű beavatkozások is, amelyeket a központi koordináció által meghozott végrehajtást érintő intézkedéseken felül, egyedi döntések révén hoztak az Irányító Hatóságok annak érdekében, hogy a projektek minél nagyobb arányban tudjanak sikeresen lezárulni.
- A második csoportot azok a válságkonstrukciók alkotják, amelyek kifejezetten a járvány következményeként, annak hatására kerültek meghirdetésre, és amelyek a korlátozásokkal és leállással érintett időszakban nyújtottak segítséget a kedvezményezetteknek.
- A harmadik csoportba azok az intézkedések sorolhatók, amelyek a járvány lecsengése után születtek meg, és amelyek a gazdaság újraindulását, a legnagyobb károkat szenvedő szektorok helyreállítását célozták.
Válságkonstrukciók 4 operatív program (EFOP, GINOP, KEHOP, VEKOP) 24 darab felhívása keretében lettek meghirdetve. Ezek egy része a járvány egészségügyi és szociális hatásaira reagált, a védekezés és az ellátás költségeit fedezte, míg másik részük a gazdasági szereplőket és munkavállalókat segítette. Ezek mellett a zöld átállást támogató felhívás is megjelent a kohéziós politika keretein belül, a járvány utáni rezilienciaépítést elősegítendő.
A COVID-19-járvány egészségügyi hatásainak kezelését, valamint a védekezés költségeit támogató EFOP konstrukciók eredményességének mérése az értékelés keretein belül csak korlátozottan volt vizsgálható. Egyrészt a projektek többsége retrospektív módon kerül elszámolásra, vagyis korábban a tagállami költségvetésből finanszírozott kiadások utólagos megtérítését célozza, másrészt a felhívások nem valamilyen szakpolitikai cél megvalósulását, hanem az emberéletek védelmét és az egészségügyre nehezedő rendkívüli terhelés költségeinek finanszírozását szolgálták. Ebből kifolyólag ezek hatása nehezen számszerűsíthető, habár az utólag az uniós források terhére elszámolt költségek nagy segítséget jelentenek az államháztartás számára és az elsődleges cél is minél több állami költés beforgatása volt. A retrospektív projektek esetében nem kell megvalósítási kockázattal számolni, hiszen az elszámolandó tevékenységek már korábban megvalósultak. A nehézséget az interjútapasztalatok alapján inkább a költségek elszámolása jelentette, mert sok olyan költés volt, amit nem az EU projektek elvárásainak megfelelően adminisztráltak. Egyrészt a járvány során gyakran történtek ad-hoc jellegű, nem megfelelően dokumentált beszerzések, másrészt a különböző intézmények túlórával kapcsolatos adminisztrációja sem volt egyenszilárd, hiszen az elsődleges szempont minden esetben a betegek ellátása volt. Ezáltal nem minden túlóra és beszerzés volt utólag elszámolható, csak azok, ahol a dokumentáció és az azokban szereplő alátámasztók megfelelőek.
A GINOP-os projektek – és VEKOP-ból megvalósított tükörprojektjeik, ESZA projektek esetében pedig országos kihatású programok – célja a járvány által okozott negatív gazdasági és munkaerőpiaci hatásainak enyhítése volt. A megjelent felhívásokra óriási volt az érdeklődés. A projektek több ezer vállalkozás több százezer munkavállalóját érintették, amelyek így fejlesztésekhez és munkavállalóik megtartásához szükséges forrásokhoz jutottak (több száz milliárd forint értékben) a válságos időszakban, így jelentős szerepük volt a válság hatásainak enyhítésében. A tárgyalt időszakban hatalmas nyomás helyeződött az intézményrendszerre azzal kapcsolatban, hogy a források időben eljussanak a kedvezményezettekhez. A források kedvezményezettekhez időben történő eljuttatásában nagy szerepe volt a projektek retrospektív módon történő elszámolhatóságának. Az intézményi interjúk során többen is kiemelték az Európai Bizottság által hozott döntések gyorsaságát, tagállamokkal történő jó kommunikációját és rugalmasságát a válság időszakában.
Az értékelés részeként a GINOP-ban a 2014-2020-as időszakban támogatást kapott vállalkozások teljesítménye ökonometriai elemzés módszerével összehasonlításra került a támogatásban nem részesülő versenytársaik teljesítményével. Eredményeink összessége azt mutatja, hogy a gazdasági teljesítményük (árbevétel és adózott eredmények) tekintetében a támogatott vállalkozások 2020-ban a rosszabbul, míg a többi változó tekintetében ugyanúgy teljesítettek, mint nem támogatott versenytársaik. Ugyanakkor a túlélési rátájuk jelentősen magasabb (90%-os, szemben a támogatásban nem részesülő vállalkozások 70%-os arányával), azaz valószínűsíthető, hogy ezek a cégek, részben a pályázatok fenntartási ideje miatt, a rosszabb piaci körülmények mellett is tovább folytatták a tevékenységüket. Amennyiben egy válság esetén a döntéshozó célja a munkaerőpiaci hatások és a megszűnő vállalkozások számának minimalizálása, akkor ezt a célt a közösségi forrásból történő támogatások segíteni tudták.
A COVID-19-járvány nagyon komoly gazdasági és társadalmi sokkot okozott, amelyre az intézményrendszernek reagálnia kellett, ám ez időben jól behatárolható időszakban történt, és a kezdeti nehézségeken idővel sikerült túllendülni, a projekteknek pedig utolérniük magukat. A járvány által okozott válság rávilágított a fejlesztendő területekre, és elodázhatta egyes fejlesztéspolitikai célok megvalósítását, de a fejlesztéspolitika számára nem támasztott új, korábban nem ismert, középtávon megoldandó kihívásokat. A COVID-válságból való kilábalás megtörtént. A Magyarország számára megfogalmazott országspecifikus ajánlások sem bővültek új elemekkel a járvány hatására. Az, hogy kutatásunk alapján nem azonosítható olyan konkrét társadalmi-, vagy célcsoport, amelyet a járvány miatti fejlesztéspolitikai átrendeződések negatívan érintettek volna, annak köszönhető, hogy a nagyon csoportspecifikus (például kisgyermekeseknek, társadalmi vállalkozásoknak szóló kiírások) kiírások már mind elindultak a járvány kitörésekor.
A kohéziós politika forrásaiból eszközölt járványintézkedések erősen ágazati fókuszúak (a REACT-EU intézkedések a területi különbségeket nem célozták) voltak, a területfejlesztés szempontjai háttérbe szorultak. Magyar szempontból nem lenne előnyös, ha az ágazati szempontok hosszútávon is előnybe kerülnének, az ország uniós fejlettségi rangsorban elfoglalt helyezése, valamint a belső területi különbségek miatt fontos, hogy a régiók felzárkózása és a különbségek csökkentése maradjon a fő vezérelv.
Az európai uniós intézményrendszer sokat tanult arról, hogyan lehet a tagállamok számára rövid időn belül jelentős összegeket juttatni válságkezelés céljából. A gyorsaság a vállalkozások számára fontosabb volt, mint az új jogcímek kialakítása, hiszen a vállalkozások esetében a de minimis támogatások megfelelő keretet nyújtottak a válságintézkedéseknek. A magyar fejlesztéspolitika és közigazgatás pedig azzal kapcsolatban szerzett fontos tapasztalatokat, hogyan lehet a válságtámogatásokat gyorsan menedzselni, és a támogatásközvetítés oldaláról tett szert a jövőbeni hasonló sokkok esetén hasznosítható tapasztalatokra.
A járványidőszak legnagyobb pozitívuma a digitalizáció fejlődése, illetve a digitalizáció iránti igény felgyorsulása volt. A lezárások alatt az emberek kénytelen voltak használni a helytől és időtől független alkalmazásokat, így az a régóta nehézséget okozó szakpolitikai kihívás, hogy az állampolgárokat a személyes ügyintézésről a digitális megoldások felé terelje, jelentős lökést kapott. Magyarország digitális fejlesztéseivel kapcsolatos céljait a járvány közvetlenül nem befolyásolta, ezek 2020-ra megfogalmazódtak, az Európai Unió már korábban meghirdette a digitalizáció évtizedét. A COVID-19-járvány a 2021-2027-es időszak horizontális digitalizációs operatív programjában (DIMOP Plusz) csak korlátozott mértékben generált új tartalmat, ugyanakkor ahogy az az OP helyzetelemzésében is megfogalmazásra került, megnövelte a digitalizáció stratégiai jelentőségét, és rávilágított arra, hogy azok az országok, amelyek előrébb tartanak digitalizációban (az oktatás, az egészségügy és a közigazgatás területén), ellenállóbbak a válságokkal szemben.
Az értékelés teljes szövege ezen a linken érhető el.
Legutóbbi hozzászólások